详解中共国新出口管制法

作者: Opal

审核: 蔻依

摘要:中共国的新出口管制法,于去年10月份通过,12月1日正式生效。这是中共国第一个比较全面的出口管制法,确实从美国出口管制法律当中借鉴吸收了许多概念,它管制军品、核、两用物项以及其它与国家安全相关的产品,是中共国针对美国和其他国家“对华高科技出口管制”的反制。

中共国的新出口管制法,于去年10月份通过,12月1日正式生效。这是中共国第一个比较全面的出口管制法。

【简介中共国新出口管制法

中共国几十年来,一直是靠行政命令、靠规定来管控出口敏感产品,包括与核有关的货品、生化货品、还有包括导弹、军用产品等等。它没有一部出口管制的法律。

新出口管制法是2017年就开始酝酿了,当时由商务部牵头启动了出口管制法的起草工作,3年中经过几轮修订,最后的版本就是现在通过的这个法。

在新出口管制法正式出台的时候,大家的反应都是,这是中共国针对美国和其他国家“对华高科技出口管制”的反制。那么中共政府也确实认为,缺乏一个全面的出口管制法,很难保护中共国的国家安全和利益。特别是应对这几年美国对中共国的几家大的高科技公司的制裁,比如说华为、腾讯、字节跳动等等。

总地来看,中共国的《出口管制法》确实从美国出口管制法律当中借鉴吸收了许多概念,讲到这里,我们先来看一下美国的出口管理制度。美国的出口管理制度是对整个美国出口体系的管制,对凡是与美国存在贸易的世界各国一并适用,并不存在专门针对高科技领域的出口管制或特别针对中国的、独立的出口管制制度。

【美国出口管理制度】

美国政府通过对敏感设备、软件和技术的出口进行管控,以促进美国的国家安全利益和外交政策目标。通过管控,美国政府就可以有效地:

  • 通过限制接触美国最敏感的技术和武器来保障国家安全。
  • 促进区域稳定
  • 考虑到人权因素
  • 防止武器和技术 (包括大规模毁灭性武器)向有问题的最终用户和国际恐怖主义支持者扩散。
  • 遵守国际承诺,就是不扩散制度和联合国安理会的制裁等等。

这个不难理解,美国是世界第一大经济强国,可以说各方面的技术都是最先进的,它要防止与国防有关的、和军民两用的货物产品和技术,落入敌对国手中、落入恐怖分子手中、落入无底线的反人类的国家和组织手中,因为一旦这样,他们会以此来打击弱小国家、弱小民族、甚至美国或全球,威胁人类了。

构成美国出口管理制度的三部基础性法律:

《出口管理法》 Export Administration Act (EAA)

《武器出口管制法》 Arms Export Control Act (AECA)

《国际突发事件经济权利法》 International Emergency Economic Powers Act (IEEPA)

有了这些法律之后,还是要有一套监管程序,以支持出口管制法律和政策。这些程序实际上应建立明确的权力关系,并提供一份受管制物品清单。这个是最实际的,对于企业和出口商这些实体来说,这些法、那些法,太复杂了,他们需要有一个可以参照的管制清单,什么可以出口,什么不可以出口,白纸黑字,一目了然,不会有歧义。

而这个管制清单应该遵守国际规范,不是随随便便制定的,就是说,世界上大多数国家,发达国家也好,发展中国家也好,达成共识,清单上的货品或技术就是应该管控。比如说,光美国一个国家对一些军火进行管控,而欧洲、日本、加拿大却不管控,那也没用啊。就是说,清单是多边制度清单,管制是全面的管制。

除了上面讲的程序和清单以外,还要有条例,对许可证发放和执行政策的进行明确地说明,并便于出口商查阅。条例应鼓励政府决策的透明度和可预测性,同时还应为了政府的利益为政策的例外情况提供足够的空间。

美国对出口管制的联邦监管机构:

  1. 国务院国防贸易控制Department of State Directorate of Defense Trade Controls

这个机构主要按照 《国际武器交易条例》(ITAR), 对国防、军用的物品、服务、有关的技术数据管控,这些都有固有军用的性质。一些不易确定为固有的军事性质的物品和技术,例如,研究用的卫星或小型研究潜水器也被列入,虽然小型研究潜水器可以被用于海洋生物研究、海底探测等等,它也害怕被转为军事用途。

  • 商务部 Department of Commerce
  • 工业和安全局 Bureau of Industry and Security

这个机构按照 《出口管制条例》(Export Administration Regulation)(“EAR”) 管控军民两用的产品和服务,它们没有军用的特质,主要是商用,但有很大的军用潜能。

  • 统计局 Census Bureau《对外贸易条例》(FTR)(非正式出口管制机构,管控出口方面的数据)
  • 财政部 Department of Treasury
  • 外国资产控制办公室Office of Foreign Assets Control (OFAC) — OFAC List
  • 能源部 Department of Energy
  • 援助外国原子能活Assistance to Foreign Atomic Energy Activities

核监管委员Nuclear Regulatory Commission

  • 核设备和核材料的进出Export and Import of Nuclear Equipment and Material

出口管控物品的三大清单分别是商务部工业和安全局制定的商业管制清单(Commerce Control List)、国防贸易控制局的美国军火清单The United States Munitions List (USML) 和能源部的核管制委员会管制(清单( Nuclear Regulatory Commission Controls (NRCC)). 

通常向有权发放出口许可证的美国政府机构提出申请许可证到批准或拒绝,通常需要 3到6个月的时间,有的则需更长时间。

前面讲到,美国的出口管理制度是对整个美国出口体系的管制,对凡是与美国存在贸易的世界各国一并适用,并不存在专门针对高科技领域的出口管制或特别针对中国的、独立的出口管制制度。它要对与国防有关的、和军民两用的敏感设备、软件和技术的出口进行管控。

而中共国呢,从2001年加入世贸之后,经济腾飞,成为“世界工厂”,对各国贸易的逆差都剧增,有钱了,厉害了,不再满足只是“世界工厂”的地位,梦想能统领全世界。但是中共一党专制的体制下,没有自由空间,创新精神被扼杀,各行各业都盛行“拿来主义”,热衷仿冒,“山寨品”充斥。中共国只能用大量的外汇逆差去收买美国、欧洲的精英们、偷窃西方先进技术,所覆盖的领域非常广,包括高科技、医药、生化、航天、甚至食品种子等。

当川普总统上台后,实行“美国优先”政策,开始对中共国实施一系列制裁。

【川普政府对中共国制裁】

04/16/2018 —- 美国商务部于2018年4月16日宣布7年内禁止美國企业向中国电信设备制造商中兴通讯公司ZTE销售零件

05/16/2019 —- 美国商务部工业与安全局(BIS)提交联邦登记公告,将华为及其68家非美国关联公司列入实体名单,因为工业与安全局有理由相信这些公司从事“损害美国的国家安全或外交政策利益的活动”。

8/6/2020 —- 川普总统签署行政令,称移动应用程序抖音海外版(TikTok)和微信WeChat对美国国家安全构成威胁,将在45天后,禁止任何美国个人或实体与抖音海外版 (TikTok)、微信及其中国母公司进行任何交易。

12/2020 —- 商业部宣布103家企业为“军方终端用户”,包括58家中共国实体在内。

12/28/2020 —- 外国资产控制办公室OFAC公布了包括华为、中国移动、中海油在内的35家中共军方企业的制裁令

1/6/2021 —- 禁止Alipay、QQ钱包、微信支付、腾讯 QQ, 扫描全能王CamScanner, 茄子快传SHAREit, VMate 和WPS办公室WPS Office

当然这些Apps应用软件的禁令还没有付诸实施,现在处于停顿状态,现在美国境内有好几桩相关的法律诉讼在进行当中。

【中共国的《出口管制法》的重点】

  1. 管制范围

《出口管制法》管制军品、核、两用物项以及其它与国家安全 相关的产品。从这点上看,《出口管制法》似乎结合了美国国务院的《 国际武器贸易条例》、美国商务部的《出口管制条例》(“EAR”)以 及管制核和其它与国家安全有关的产品的法律。鉴于其宽泛的 管制范围以及将军品和两用物项区别管制的需求,《出口管制 法》设置了分别适用于军品和两用物项的独立章节及制度。

  • 管制物项

《出口管制法》中的管制物项包括货物、技术(包括技术资料) 和服务.除了管制清单中列出的物项之外,《出口管制法》也授权了一 种不超过两年的“临时管制”,其针对虽未被列入管制清单, 但国家出口管制管理部门认为有必要对其进行全面管制或针对 特定国家或个人的管制的物项。下面列了4个大类:

  • 军用货品
  • 军民两用货品
  • 核以及与核相关的物品
  • 技术、服务以及和国家安全、国家利益相关的维护有关的物品,反对扩散等的操作行动

上面讲的,管制物项也包括技术资料这一块,在2017年公布的《出口管制法》草案(“2017草案”)中有的,而在之后的第二版草案中又删掉了,但在这个最终版本里又出现了。这说明在这背后,中共立法者对技术资料这一块,到底是包括进去还是不包括进去,应该是激烈讨论的。

  • 管理部门和管制清单

 《出口管制法》授权国务院和中央军委建立一个“出口 管制管理部门”来实施该法,该管理部门似乎由三个部门组 成,各部门分别负责军品、两用物项和核物项的管制工作。普 遍认为,商务部将会成为管理两用物项的部门,因此,两用物项的管制清单将会由商务部起草.《出口管制法》规定,管理部门应该对不同国家的风险水平进 行评估,以实施适当的管制措施。

  • 视同出口和再出口

《出口管制法》将“出口”定义为“从中共国境内向 境外转移管制物项,以及中共国公民、法人和非法人 组织向外国组织和个人提供管制物项”。定义中的第二部分 即在中国境内向外国人转移管制物项。 《出口管制法》还规定了该法同样适用于过境运输、“再出 口”或从中国的保税区出口至海外的行为。

在2017年公布的《出口管制法》草案(“2017草案”)中,曾经存在有关再出口的详细规定,包括管制物项在离开中国后的 再出口、包含管制物项的外国产品的再出口,以及与EAR项下 的“最低比例规则”相似的原则。这一条款在最终版的《出口 管制法》中被完全地删除似乎暗示着中共国并不希望扩大该法的 域外管辖权。 怎么理解呢?用大白话说,他们也不想把手伸得太长,这是我个人的理解。所以,我认为《出口管制法》中的“再出口”可能仅指管制 物项在离开中国后的直接再出口,而并不适用于包含管制物项 的外国产品的再出口。例如,如果一个管制物项从中国出口至 A国,再在没有任何加工或改变的前提下直接再出口到B国,则 该转移仍可能受到《出口管制法》的管控;但如果该管制物项 在A国被加工成了另一种产品,那么向B国再出口该成品的行为 将不在《出口管制法》的管控范围内。

  • 许可要求

《出口管制法》规定,出口所有管制物项需要获得出口许可。管理部门 在决定是否要颁发许可时,将考虑以下因素: 1. 国际义务和对外承诺; 2. 国家安全; 3. 出口类型; 4. 管制物项的敏感程度; 5. 出口目的国家或地区; 6. 最终用户和最终用途; 7. 出口经营者的信用记录; 8. 法律、行政法规规定的其它因素。

  • 管控的对象:
  • 出口商

在中共国,有能力出口这些军用、或军民两用物品的公司企业,多数是军工企业、国企,他们都是一切听党的话,党叫干啥,就干啥,不会拧着来的。而那些科技大腕儿们,争先恐后穿着军装去延安表忠心,那么剩下来,就是那些可能有能力出口这些物品的小型民营企业、还有就是合资企业,这是明摆着的。他们才是真正受管辖的对象。

  • 第三方服务提供者  

中间交易服务的提供者,包括货运Shipping、金融服务机构Finance、寄递Delivery、清关Customs Clearance、 电子商务E-Commerce。

《出口管制法》禁止任何人在明知的情况下,向从事违反《出 口管制法》活动的出口经营者提供代理、货运、寄递、清关、电子商务、金融或其它服务。所覆盖的面很广的。

  • 进口商、最终用户和最终用途管控

“最终用户”和“最终用途”在《出口管制法》中都无定义, 但在申请出口管制许可时,出口经营者需要提交关于最终用途 和最终用户的信息。最终用户应当承诺不改变最终用途或向第 三方转让管制物项。出口管制管理部门将建立一个最终用途和 最终用户的风险等级评估系统。进口商和最终用户(非出口经 营者)在下列情形中将被列入名单。出口经营者除在特殊情况 下可获出口许可外,将被命令停止与被列入管控名单对象的所 有交易。 1. 违反最终用户或最终用途承诺的; 2. 可能危害国家安全的; 3. 将管制物项用于恐怖主义目的的。

这里我要顺便讲一下香港,香港已经不再享有一国两制的待遇,就是一个中国了,也就是说香港的公司企业,也成为中共国这个《出口管制法》的管控对像,这会使经济已经很糟糕的香港处境更难。

自香港主权移交以来,美国政府一直依照《美国──香港政策法》的规定,在贸易和出口给予香港特别待遇。但是随着红色渗透,香港彻底变颜色,特别是从去年发生《逃犯条例》修订风波以来,爆发一连串的示威浪潮和严重警民冲突,面对香港发生的这一系列运动,包括返送中运动,美国政府对香港进行制裁,来打击中共国:

2020年5月30,国务院宣布,认为香港在中国统治下不再拥有高度自治。

2020629 (也就是中国在香港颁布实施新国安法的前一天)美国国务院宣布从即日起停止向香港出口(由国务院政治与军事局控制的)防务设备以及(商务部控制的)军民两用的科技产品、敏感技术。美国国务院宣布停止向香港出口防卫产品,并将对出口香港的军民两用实施新的贸易限制,与出口至中国大陆的相关产品同等对待。

2020年7月14,川普总统签署《香港自治法》Hong Kong Autonomy Act, 终止香港优惠待遇,并且以金融制裁方式惩罚实施《香港版国安法》的中共國与香港特官員 ,镇压香港示威者的香港黑警和制裁对象往來业务的实体 。

除了以上这些措施外,美国财政部在2020年8月7日,宣布对香港行政长官林郑月娥,以及一些中方与香港官员,实施制裁,共有11人,因为他们破坏香港自治,及限制香港公民的言论及结社自由。这些人的所有财产和财产权益,以及由他们直接或间接拥有50%或以上的任何实体、或单独拥有或与其他被封锁的人在美国境内或由美国人拥有或控制的任何实体的所有财产和财产权益都被冻结,并且必须向财政部下属的外国资产控制办公室(OFAC)报告。

香港长期以来享有的优惠待遇就被终止,它与中共国其它城市一样,不再享有特殊权益及经济待遇,就是说,同样的进出口贸易、转口贸易,不需要通过香港,直接从中共国的其他港口走,宁波北仑港、上海港、天津新港,香港的经济就一落千丈。现在再加上前面说的,香港不再是一国两制了,还要受到新《出口管制法》的管控,这让香港的经济会更糟糕。香港的老百姓是最可怜的。

  •  内部合规程序

《出口管制法》要求出口经营者建立一套内部合规程序以符合 《出口管制法》的要求。合规记录良好的出口经营者将会被授 予许可便利。

  • 处罚与无上诉

违反《出口管制法》的处罚措施包括

  • 罚款 —-罚金最多(可达违法经营额的10倍以上,20倍以下)或人民币 五百万元,两者之中较高的数额。

(2)没收非法收入

(3)吊销出 口经营资格,以及

(3)五年内不受理出口许可申请、禁止从事 有关出口经营活动,甚至永久。

请注意,上述处罚措施仅适用于前述的“出口经营者”和第三 方服务提供者,即中国的自然人或实体;而非境外的进口商和 最终用户,对其的规制主要通过前述的“管控名单”制度。还是“内外有别的”。

所有出口管制管理部门所作出的处罚决定,具有终局效力,不能就其向法院提起诉讼。就是说,他说你违反,你就违反,他说咋地,就咋地,你根本没有申诉的权利。 这一点,不可理喻。从骨子里,还是集权专制那一套。监管部门做出的处罚决定,也有可能会出错嘛,不管是有意的或是无意的,为什么不能让被处罚方提出申诉、讲一讲他的理由、讲一讲他这个版本的故事呢?这就是不公允。

总结

以上是关于中共国新出口管制法的介绍和解析,这是中共国第一部出口管制法,距离去年12月生效到现在才3个多月,时间很短,它的效应还没有立竿见影地显现出来。而拜登政府之前,也不断放出消息要限制重要技术,向中国出口,并加以新的制裁;就在前几天刚宣布制裁24名中共国高官。我想中共国也会进一步反制,我们以待观察追踪。

(本文仅代表作者个人观点)

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参考:

China Adopts Export Control Law 中国通过《出口管制法》 – Lexology

https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/cn/Documents/tax/tax-newsflash/deloitte-cn-tax-newsflash-bilingual-170719.pdf

http://tfs.mofcom.gov.cn/article/as/201706/20170602594467.shtml

https://2009-2017.state.gov/strategictrade/overview/index.htm#:~:text=The%20U.S.%20Government%20controls%20exports,interests%20and%20foreign%20policy%20objectives.&text=Provide%20for%20national%20security%20by,Promote%20regional%20stability

http://www.tradeinvest.cn/information/7246/detail

https://www.ucop.edu/ethics-compliance-audit-services/compliance/export-control/export-laws.html

美国宣布制裁11名中共及香港官员,林郑月娥、夏宝龙榜上有名 (voachinese.com)

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