詳解中共國出口管制法

作者:Opal

摘要:中共國的新出口管制法,於去年10月份通過,12月1日正式生效。這是中共國第一個比較全面的出口管制法,確實從美國出口管制法律當中借鑒吸收了許多概念,它管制軍品、核、兩用物項以及其它與國家安全相關的產品,是中共國針對美國和其他國家“對華高科技出口管制”的反制。

【簡介中共國新出口管制法

中共國幾十年來,一直是靠行政命令、靠規定來管控出口敏感產品,包括與核有關的貨品、生化貨品、還有包括導彈、軍用產品等等。它沒有一部出口管制的法律。

新出口管制法是2017年就開始醞釀了,當時由商務部牽頭啟動了出口管制法的起草工作,3年中經過幾輪修訂,最後的版本就是現在通過的這個法。

在新出口管制法正式出臺的時候,大家的反應都是,這是中共國針對美國和其他國家“對華高科技出口管制”的反制。那麽中共政府也確實認為,缺乏一個全面的出口管制法,很難保護中共國的國家安全和利益。特別是應對這幾年美國對中共國的幾家大的高科技公司的制裁,比如說華為、騰訊、字節跳動等等。

總地來看,中共國的《出口管制法》確實從美國出口管制法律當中借鑒吸收了許多概念,講到這裏,我們先來看一下美國的出口管理制度。美國的出口管理制度是對整個美國出口體系的管制,對凡是與美國存在貿易的世界各國一並適用,並不存在專門針對高科技領域的出口管制或特別針對中國的、獨立的出口管制制度。

【美國出口管理制度】

美國政府通過對敏感設備、軟件和技術的出口進行管控,以促進美國的國家安全利益和外交政策目標。通過管控,美國政府就可以有效地:

  • 通過限制接觸美國最敏感的技術和武器來保障國家安全。
  • 促進區域穩定
  • 考慮到人權因素
  • 防止武器和技術 (包括大規模毀滅性武器)向有問題的最終用戶和國際恐怖主義支持者擴散。
  • 遵守國際承諾,就是不擴散制度和聯合國安理會的制裁等等。

這個不難理解,美國是世界第一大經濟強國,可以說各方面的技術都是最先進的,它要防止與國防有關的、和軍民兩用的貨物產品和技術,落入敵對國手中、落入恐怖分子手中、落入無底線的反人類的國家和組織手中,因為一旦這樣,他們會以此來打擊弱小國家、弱小民族、甚至美國或全球,威脅人類了。

構成美國出口管理制度的三部基礎性法律:

《出口管理法》 Export Administration Act (EAA)

《武器出口管制法》 Arms Export Control Act (AECA)

《國際突發事件經濟權利法》 International Emergency Economic Powers Act (IEEPA)

有了這些法律之後,還是要有一套監管程序,以支持出口管制法律和政策。這些程序實際上應建立明確的權力關系,並提供一份受管制物品清單。這個是最實際的,對於企業和出口商這些實體來說,這些法、那些法,太復雜了,他們需要有一個可以參照的管制清單,什麽可以出口,什麽不可以出口,白紙黑字,一目了然,不會有歧義。

而這個管制清單應該遵守國際規範,不是隨隨便便制定的,就是說,世界上大多數國家,發達國家也好,發展中國家也好,達成共識,清單上的貨品或技術就是應該管控。比如說,光美國一個國家對一些軍火進行管控,而歐洲、日本、加拿大卻不管控,那也沒用啊。就是說,清單是多邊制度清單,管制是全面的管制。

除了上面講的程序和清單以外,還要有條例,對許可證發放和執行政策的進行明確地說明,並便於出口商查閱。條例應鼓勵政府決策的透明度和可預測性,同時還應為了政府的利益為政策的例外情況提供足夠的空間。

美國對出口管制的聯邦監管機構:

  1. 國務院國防貿易控制Department of State Directorate of Defense Trade Controls

這個機構主要按照 《國際武器交易條例》(ITAR), 對國防、軍用的物品、服務、有關的技術數據管控,這些都有固有軍用的性質。一些不易確定為固有的軍事性質的物品和技術,例如,研究用的衛星或小型研究潛水器也被列入,雖然小型研究潛水器可以被用於海洋生物研究、海底探測等等,它也害怕被轉為軍事用途。

  • 商務部 Department of Commerce
  • 工業和安全局 Bureau of Industry and Security

這個機構按照 《出口管制條例》(Export Administration Regulation)(“EAR”) 管控軍民兩用的產品和服務,它們沒有軍用的特質,主要是商用,但有很大的軍用潛能。

  • 統計局 Census Bureau《對外貿易條例》(FTR)(非正式出口管制機構,管控出口方面的數據)
  • 財政部 Department of Treasury
  • 外國資產控制辦公室Office of Foreign Assets Control (OFAC) — OFAC List
  • 能源部 Department of Energy
  • 援助外國原子能活Assistance to Foreign Atomic Energy Activities

核監管委員Nuclear Regulatory Commission

  • 核設備和核材料的進出Export and Import of Nuclear Equipment and Material

出口管控物品的三大清單分別是商務部工業和安全局制定的商業管制清單(Commerce Control List)、國防貿易控制局的美國軍火清單The United States Munitions List (USML) 和能源部的核管制委員會管制(清單( Nuclear Regulatory Commission Controls (NRCC)). 

通常向有權發放出口許可證的美國政府機構提出申請許可證到批準或拒絕,通常需要 3到6個月的時間,有的則需更長時間。

前面講到,美國的出口管理制度是對整個美國出口體系的管制,對凡是與美國存在貿易的世界各國一並適用,並不存在專門針對高科技領域的出口管制或特別針對中國的、獨立的出口管制制度。它要對與國防有關的、和軍民兩用的敏感設備、軟件和技術的出口進行管控。

而中共國呢,從2001年加入世貿之後,經濟騰飛,成為“世界工廠”,對各國貿易的逆差都劇增,有錢了,厲害了,不再滿足只是“世界工廠”的地位,夢想能統領全世界。但是中共一黨專制的體制下,沒有自由空間,創新精神被扼殺,各行各業都盛行“拿來主義”,熱衷仿冒,“山寨品”充斥。中共國只能用大量的外匯逆差去收買美國、歐洲的精英們、偷竊西方先進技術,所覆蓋的領域非常廣,包括高科技、醫藥、生化、航天、甚至食品種子等。

當川普總統上臺後,實行“美國優先”政策,開始對中共國實施一系列制裁。

【川普政府對中共國制裁】

04/16/2018 —- 美國商務部於2018年4月16日宣布7年內禁止美國企業向中國電信設備制造商中興通訊公司ZTE銷售零件

05/16/2019 —- 美國商務部工業與安全局(BIS)提交聯邦登記公告,將華為及其68家非美國關聯公司列入實體名單,因為工業與安全局有理由相信這些公司從事“損害美國的國家安全或外交政策利益的活動”。

8/6/2020 —- 川普總統簽署行政令,稱移動應用程序抖音海外版(TikTok)和微信WeChat對美國國家安全構成威脅,將在45天後,禁止任何美國個人或實體與抖音海外版 (TikTok)、微信及其中國母公司進行任何交易。

12/2020 —- 商業部宣布103家企業為“軍方終端用戶”,包括58家中共國實體在內。

12/28/2020 —- 外國資產控制辦公室OFAC公布了包括華為、中國移動、中海油在內的35家中共軍方企業的制裁令

1/6/2021 —- 禁止Alipay、QQ錢包、微信支付、騰訊 QQ, 掃描全能王CamScanner, 茄子快傳SHAREit, VMate 和WPS辦公室WPS Office

當然這些Apps應用軟件的禁令還沒有付諸實施,現在處於停頓狀態,現在美國境內有好幾樁相關的法律訴訟在進行當中。

【中共國的《出口管制法》的重點】

  1. 管制範圍

《出口管制法》管制軍品、核、兩用物項以及其它與國家安全 相關的產品。從這點上看,《出口管制法》似乎結合了美國國務院的《 國際武器貿易條例》、美國商務部的《出口管制條例》(“EAR”)以 及管制核和其它與國家安全有關的產品的法律。鑒於其寬泛的 管制範圍以及將軍品和兩用物項區別管制的需求,《出口管制 法》設置了分別適用於軍品和兩用物項的獨立章節及制度。

  • 管制物項

《出口管制法》中的管制物項包括貨物、技術(包括技術資料) 和服務.除了管制清單中列出的物項之外,《出口管制法》也授權了一 種不超過兩年的“臨時管制”,其針對雖未被列入管制清單, 但國家出口管制管理部門認為有必要對其進行全面管制或針對 特定國家或個人的管制的物項。下面列了4個大類:

  • 軍用貨品
  • 軍民兩用貨品
  • 核以及與核相關的物品
  • 技術、服務以及和國家安全、國家利益相關的維護有關的物品,反對擴散等的操作行動

上面講的,管制物項也包括技術資料這一塊,在2017年公布的《出口管制法》草案(“2017草案”)中有的,而在之後的第二版草案中又刪掉了,但在這個最終版本裏又出現了。這說明在這背後,中共立法者對技術資料這一塊,到底是包括進去還是不包括進去,應該是激烈討論的。

  • 管理部門和管制清單

 《出口管制法》授權國務院和中央軍委建立一個“出口 管制管理部門”來實施該法,該管理部門似乎由三個部門組 成,各部門分別負責軍品、兩用物項和核物項的管制工作。普 遍認為,商務部將會成為管理兩用物項的部門,因此,兩用物項的管制清單將會由商務部起草.《出口管制法》規定,管理部門應該對不同國家的風險水平進 行評估,以實施適當的管制措施。

  • 視同出口和再出口

《出口管制法》將“出口”定義為“從中共國境內向 境外轉移管制物項,以及中共國公民、法人和非法人 組織向外國組織和個人提供管制物項”。定義中的第二部分 即在中國境內向外國人轉移管制物項。 《出口管制法》還規定了該法同樣適用於過境運輸、“再出 口”或從中國的保稅區出口至海外的行為。

在2017年公布的《出口管制法》草案(“2017草案”)中,曾經存在有關再出口的詳細規定,包括管制物項在離開中國後的 再出口、包含管制物項的外國產品的再出口,以及與EAR項下 的“最低比例規則”相似的原則。這一條款在最終版的《出口 管制法》中被完全地刪除似乎暗示著中共國並不希望擴大該法的 域外管轄權。 怎麽理解呢?用大白話說,他們也不想把手伸得太長,這是我個人的理解。所以,我認為《出口管制法》中的“再出口”可能僅指管制 物項在離開中國後的直接再出口,而並不適用於包含管制物項 的外國產品的再出口。例如,如果一個管制物項從中國出口至 A國,再在沒有任何加工或改變的前提下直接再出口到B國,則 該轉移仍可能受到《出口管制法》的管控;但如果該管制物項 在A國被加工成了另一種產品,那麽向B國再出口該成品的行為 將不在《出口管制法》的管控範圍內。

  • 許可要求

《出口管制法》規定,出口所有管制物項需要獲得出口許可。管理部門 在決定是否要頒發許可時,將考慮以下因素: 1. 國際義務和對外承諾; 2. 國家安全; 3. 出口類型; 4. 管制物項的敏感程度; 5. 出口目的國家或地區; 6. 最終用戶和最終用途; 7. 出口經營者的信用記錄; 8. 法律、行政法規規定的其它因素。

  • 管控的對象:
  • 出口商

在中共國,有能力出口這些軍用、或軍民兩用物品的公司企業,多數是軍工企業、國企,他們都是一切聽黨的話,黨叫幹啥,就幹啥,不會擰著來的。而那些科技大腕兒們,爭先恐後穿著軍裝去延安表忠心,那麽剩下來,就是那些可能有能力出口這些物品的小型民營企業、還有就是合資企業,這是明擺著的。他們才是真正受管轄的對象。

  • 第三方服務提供者  

中間交易服務的提供者,包括貨運Shipping、金融服務機構Finance、寄遞Delivery、清關Customs Clearance、 電子商務E-Commerce。

《出口管制法》禁止任何人在明知的情況下,向從事違反《出 口管制法》活動的出口經營者提供代理、貨運、寄遞、清關、電子商務、金融或其它服務。所覆蓋的面很廣的。

  • 進口商、最終用戶和最終用途管控

“最終用戶”和“最終用途”在《出口管制法》中都無定義, 但在申請出口管制許可時,出口經營者需要提交關於最終用途 和最終用戶的信息。最終用戶應當承諾不改變最終用途或向第 三方轉讓管制物項。出口管制管理部門將建立一個最終用途和 最終用戶的風險等級評估系統。進口商和最終用戶(非出口經 營者)在下列情形中將被列入名單。出口經營者除在特殊情況 下可獲出口許可外,將被命令停止與被列入管控名單對象的所 有交易。 1. 違反最終用戶或最終用途承諾的; 2. 可能危害國家安全的; 3. 將管制物項用於恐怖主義目的的。

這裏我要順便講一下香港,香港已經不再享有一國兩制的待遇,就是一個中國了,也就是說香港的公司企業,也成為中共國這個《出口管制法》的管控對像,這會使經濟已經很糟糕的香港處境更難。

自香港主權移交以來,美國政府一直依照《美國──香港政策法》的規定,在貿易和出口給予香港特別待遇。但是隨著紅色滲透,香港徹底變顏色,特別是從去年發生《逃犯條例》修訂風波以來,爆發一連串的示威浪潮和嚴重警民沖突,面對香港發生的這一系列運動,包括返送中運動,美國政府對香港進行制裁,來打擊中共國:

2020年5月30,國務院宣布,認為香港在中國統治下不再擁有高度自治。

2020629 (也就是中國在香港頒布實施新國安法的前一天)美國國務院宣布從即日起停止向香港出口(由國務院政治與軍事局控制的)防務設備以及(商務部控制的)軍民兩用的科技產品、敏感技術。美國國務院宣布停止向香港出口防衛產品,並將對出口香港的軍民兩用實施新的貿易限制,與出口至中國大陸的相關產品同等對待。

2020年7月14,川普總統簽署《香港自治法》Hong Kong Autonomy Act, 終止香港優惠待遇,並且以金融制裁方式懲罰實施《香港版國安法》的中共國與香港特官員 ,鎮壓香港示威者的香港黑警和制裁對象往來業務的實體 。

除了以上這些措施外,美國財政部在2020年8月7日,宣布對香港行政長官林鄭月娥,以及一些中方與香港官員,實施制裁,共有11人,因為他們破壞香港自治,及限制香港公民的言論及結社自由。這些人的所有財產和財產權益,以及由他們直接或間接擁有50%或以上的任何實體、或單獨擁有或與其他被封鎖的人在美國境內或由美國人擁有或控制的任何實體的所有財產和財產權益都被凍結,並且必須向財政部下屬的外國資產控制辦公室(OFAC)報告。

香港長期以來享有的優惠待遇就被終止,它與中共國其它城市一樣,不再享有特殊權益及經濟待遇,就是說,同樣的進出口貿易、轉口貿易,不需要通過香港,直接從中共國的其他港口走,寧波北侖港、上海港、天津新港,香港的經濟就一落千丈。現在再加上前面說的,香港不再是一國兩制了,還要受到新《出口管制法》的管控,這讓香港的經濟會更糟糕。香港的老百姓是最可憐的。

  •  內部合規程序

《出口管制法》要求出口經營者建立一套內部合規程序以符合 《出口管制法》的要求。合規記錄良好的出口經營者將會被授 予許可便利。

  • 處罰與無上訴

違反《出口管制法》的處罰措施包括

  • 罰款 —-罰金最多(可達違法經營額的10倍以上,20倍以下)或人民幣 五百萬元,兩者之中較高的數額。

(2)沒收非法收入

(3)吊銷出 口經營資格,以及

(3)五年內不受理出口許可申請、禁止從事 有關出口經營活動,甚至永久。

請註意,上述處罰措施僅適用於前述的“出口經營者”和第三 方服務提供者,即中國的自然人或實體;而非境外的進口商和 最終用戶,對其的規制主要通過前述的“管控名單”制度。還是“內外有別的”。

所有出口管制管理部門所作出的處罰決定,具有終局效力,不能就其向法院提起訴訟。就是說,他說你違反,你就違反,他說咋地,就咋地,你根本沒有申訴的權利。 這一點,不可理喻。從骨子裏,還是集權專制那一套。監管部門做出的處罰決定,也有可能會出錯嘛,不管是有意的或是無意的,為什麽不能讓被處罰方提出申訴、講一講他的理由、講一講他這個版本的故事呢?這就是不公允。

總結

以上是關於中共國新出口管制法的介紹和解析,這是中共國第一部出口管制法,距離去年12月生效到現在才3個多月,時間很短,它的效應還沒有立竿見影地顯現出來。而拜登政府之前,也不斷放出消息要限制重要技術,向中國出口,並加以新的制裁;就在前幾天剛宣布制裁24名中共國高官。我想中共國也會進一步反制,我們以待觀察追蹤。

(本文僅代表作者個人觀點)

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參考:

China Adopts Export Control Law 中國通過《出口管制法》 – Lexology

https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/cn/Documents/tax/tax-newsflash/deloitte-cn-tax-newsflash-bilingual-170719.pdf

http://tfs.mofcom.gov.cn/article/as/201706/20170602594467.shtml

https://2009-2017.state.gov/strategictrade/overview/index.htm#:~:text=The%20U.S.%20Government%20controls%20exports,interests%20and%20foreign%20policy%20objectives.&text=Provide%20for%20national%20security%20by,Promote%20regional%20stability

http://www.tradeinvest.cn/information/7246/detail

https://www.ucop.edu/ethics-compliance-audit-services/compliance/export-control/export-laws.html

美國宣布制裁11名中共及香港官員,林鄭月娥、夏寶龍榜上有名 (voachinese.com)

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