重磅:美國務院發布《2021年香港政策法令》報告

翻譯:文非 | 責編:人間四月

圖片來源:紐約時報

符合1992年《美國-香港政策法》(“該法”)(第22 USC 5725和5731條)第205和301條以及美國外交部國務院第7043(f)(3)(C)條的規定,以及《 2021年相關計劃撥款法》(D,K,PL 116-260),美國商務部提交此報告以及附錄的2020年6月至2021年2月(“有效期”)香港情況的證明。

概況

國務院評估認為,在報告所述期間,中華人民共和國(中共)中央政府采取了新的行動,直接威脅到美國在香港的利益,並且不符合《基本法》和中共根據1984年《中英聯合聲明》所承擔的允許香港享有高度自治的義務。國務卿在《關於香港在美國法律下的待遇的證明》中證明,香港在美國法律下的待遇與1997年7月1日之前美國法律適用於香港的方式不同。

中共單方面將《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》強加於香港,極大地損害了香港的權利和自由,包括受《基本法》和《中英聯合聲明》保護的自由。自2020年6月實施NSL以來,香港警方以與NSL(《國家安全法》)相關的罪名逮捕了至少99名反對派政治家、活動人士和抗議者,包括分裂、顛覆、恐怖主義和與外國或外部分子勾結。其中包括1月份因組織或參加2020年7月泛民主派初選而被捕的55人,其中47人在2月28日被正式指控為顛覆罪。此外,香港政府利用與中共病毒有關的公共衛生限制,拒絕批準公眾示威活動,並將香港立法會選舉推遲至少一年。

國家安全法

2020年6月,中共全國人民代表大會常務委員會(人大常委會)單方面在香港實施《國家安全法》,對香港進行重大結構性改革,大大削弱了香港的自治權。該法規定了四大類罪行:分裂國家、顛覆、恐怖活動和與外國或外部分子勾結,其中包括 “挑起對中共政府或香港政府的仇恨”。《國家安全法》還賦予全國人大常委會而非香港法院解釋《國家安全法》的權力。中共在香港設立了 “維護國家安全辦公室”(OSNS),由中共安全部門人員組成,不受香港政府的管轄。國家安全辦公室而非香港法院有權對根據《國家安全法》提起的某些案件行使管轄權。國家安全局還成立了一個新的 “維護國家安全委員會”,由行政長官領導,並向中共政府負責。

對法治的影響

《國家安全法》加強了中共對香港政府政策和安全職能的控制。該法要求香港政府在香港警察(香港警察)和香港律政司內設立獨立的國家安全單位。該法例規定行政長官在委任警務處國家安全部及律政司國家安全檢控科的主管前,須征詢保安局的意見。國家安全線授權將中共安全人員嵌入香港警察國家安全部和國家安全檢察處。在2020年6月的一份聲明中,香港保安局長李約翰表示,中共保安服務將 “根據需要 “在香港運作。在報告期內,有關OSNS的活動或其參與侵犯香港居民人權的信息有限。有報道稱,中共安全部門對訪問中國大陸的香港活動人士進行了拘留、審問和恐嚇。

據報道,香港當局要求金融機構凍結前立法者、民間社會團體和其他政治目標的銀行賬戶,這些人似乎正因其民主活動而受到調查。活動人士指稱,警方對非暴力示威者采取了侵略性的人身手段。香港的投訴警察課及投訴警方獨立監察委員會(下稱 “監警會”)旨在擔當警 察監察的角色,負責調查警務處內部涉嫌貪汙或濫用職權的情況。然而,投訴警察課的工作人員均為香港警務處成員,因此缺乏體制上的獨立性,而監督投訴警察課的警監會則缺乏必要的調查權力,無法進行有效調查。香港一家法院在2020年11月宣布,現有的處理對警方的投訴機制 “不足”。

逮捕、保釋和調查程序

在本報告所述期間,警方根據《國家安全法》至少逮捕了99人,包括一名美國公民。在與《國家安全法》有關的逮捕中,除一人外,其余均為非暴力行為。根據香港警方的公開聲明,香港政府檢察官以NSL下的罪名對56人提出指控。目前還沒有NSL案件進入審判程序。NSL的適用範圍不限於香港或其居民,也適用於在香港以外地區犯下的罪行。據本地媒體報道,警方根據NSL向約30名居住在海外的人士發出逮捕令,其中包括美國公民。(註:這些逮捕令沒有公開,也沒有得到任何官員的證實。註:這些手令沒有公開,也沒有得到任何官員的確認。) 此外,據報道,香港警察國家安全局以與國家安全局無關的理由進行逮捕。

民運人士,包括著名的北京批評家和媒體大亨賴清德,越來越多地被拒絕保釋。NSL為保釋提供了更高的標準,政府檢察官認為,”無罪推定 “標準不適用於與NSL相關的保釋聽證會。根據《國家安全法》,除非法官有足夠的理由相信被告或嫌疑人不會繼續做出危害國家安全的行為,否則不得批準保釋。只要調查還在繼續,香港警方就有權強制那些沒有被起訴而獲釋的人交納保釋金,並對他們實施保釋限制。活動人士認為,保釋制度使當事人處於懸而未決的狀態,即沒有被正式起訴,但需要每月參加檢查,沒有明確的結束日期,政府必須在此日期下提出指控。警方沒收了因被控與NSL有關的罪名而接受調查的個人的旅行證件和其他財物,使被警方保釋的人無法出行。

國家安全線賦予警方廣泛的權力,在與國家安全有關的個案中,可在沒有手令的情況下進行竊聽或電子監察。《國家安全法》還授權警方在沒有搜查令的情況下進行搜查,包括搜查電子設備。警方可要求互聯網服務提供商提供或刪除與這些案件有關的信息。有可信的報道稱,中國安全部門和國家安全局對香港的民主和人權活動人士和記者進行監控。

對民主體制的影響

在中共的監督下,香港政府利用國家安全局扼殺民主聲音,打擊政治活動。自2020年6月以來,香港警方和香港律政司的人員與中共官員合作,並在他們的監督下,對反對派政客和活動人士進行出於政治動機的報復。

NSL要求所有參加選舉或擔任公職的香港居民宣誓擁護《基本法》,宣誓效忠香港。2020年12月,政府官員開始要求所有香港公務員進行這些宣誓。香港政府一名高級官員宣布,如果公務員拒絕宣誓,他們可能會失去工作,如果他們後來做出被認為違反誓言的行為,包括言論,可能會面臨刑事指控。

普選的進展和對立法機關的影響

香港選民在行政長官選舉中不享有普選權,因此該職位不向香港公眾負責。在立法會 70 個議席中,香港選民只可以普選 40 個議席,其余30 個議席則由有限專營權區選出。香港選民在區議會選舉中享有普選權。《基本法》第四十五條將 “行政長官由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生 “定為 “最終目標”。行政長官由約1,200名成員組成的行政長官選舉委員會選舉產生(2017年為1,194人,是最近一次選舉)。選舉委員會由70名立法會議員和專業、商界、業界精英組成。基本法》還說,立法會選舉的 “最終目標 “是 “立法會全體議員由普選產生”。

在報告期內,香港政府和中共多次采取行動,限制香港選民選舉代表的能力。自2016年起,選舉管理委員會要求所有立法會候選人簽署一份承諾書,聲明香港是中國 “不可分割的一部分”。2020年7月,該委員會認為12名候選人的言論與承諾不符,取消了後來推遲的2020年9月立法會選舉的資格,其中包括4名現任立法會議員。

2020年7月,行政長官林鄭月娥在中華人民共和國的支持下,將2020年9月的立法會選舉推遲至少一年。林鄭月娥在決定中提到了對COVID-19的擔憂,盡管中共病毒的人均感染病例明顯少於其他在疫情期間安全舉行選舉的國家和城市。反對派政客和民主人士認為,香港政府的實際動機是為了避免選舉失敗。在2019年11月舉行的最近一次區議會選舉中,反對派泛民主派候選人贏得了超過70%的席位。在撰寫本報告時,政府尚未公布新選舉的日期。

中共還以另一個前所未有的舉動,取消了現任立法會議員的資格。2020年11月,全國人大常委會作出決定,任何公職人員或民選官員被發現從事 “危害國家安全 “的行為,將立即失去擔任職務的資格。該決定適用於早前被港府取消連任資格的4名現任立法會議員。香港政府隨即宣布立即取消該4名議員在本屆立法會剩余會期的資格。香港政府沒有訴諸司法。最關鍵的是,失去4個泛民主派席位,使親北京集團在立法會中獲得了超級多數,有效地消除了泛民主派對立法的最後一個正式制衡。其余15名泛民立法會議員辭職聲援。香港政府拒絕為空缺的席位舉行補選。由於上述情況及早前的辭職和取消資格,截至1月,立法會70個議席中有27個懸空,包括40個直選議席中的20個。

香港政府打擊反對派政客的選舉組織活動。1月,警方逮捕了由民間人士組織的2020年7月非官方初選的52名候選人中的49名(目前都在香港)。反對派泛民主派利用這次初選為現已推遲的2020年9月立法會選舉挑選候選人。警方還逮捕了6名初選組織者,包括一名美國公民。香港和中共的官員認為,初選所宣稱的目標(以及對這一目標的討論)構成了《國家安全線》下的顛覆行為,因為初選的組織者宣稱他們的目標是在立法會內實現泛民主派的多數,然後拒絕通過香港政府的預算案,並迫使行政長官辭職。這些行為都是《基本法》所允許的。

對司法機構的影響

香港法院繼續對香港的法律行使司法審查權,但《全國統一法》規定全國人大常委會而非香港法院有權解釋《全國統一法》。人大常委會的決定,包括取消四名現任香港立法會議員的資格,在香港具有法律效力,不受香港法院的司法審查。國家安全線授權缺乏司法獨立、定罪率高達99%的中國大陸司法系統,可應香港政府或國家安全辦的要求,接手任何與國家安全有關的案件。根據《國家安全法》,香港行政長官必須建立一份法官名單,處理所有涉及國家安全的犯罪案件。雖然香港的司法機構會選擇具體的法官來審理任何個別案件,但分析人士認為,行政長官這種前所未有的參與,削弱了香港的司法獨立。OSNS的活動不受香港法律管轄,根據《國家安全法》,維護國家安全委員會作出的決定不受司法審查。

雖然在報告所述期間,香港政府普遍尊重司法獨立和公正,但中共卻采取了行動破壞這種獨立性。在香港和中共控制的國家媒體在被控暴動和其他罪行的抗議者被無罪釋放後,一再指責香港法官有偏見。2020年11月,一位負責香港政策的中共高級官員呼籲進行 “司法改革”,以消除香港法院的 “外來價值觀”。一些香港和中共官員質疑香港是否存在 “三權分立”,包括一些言論稱,香港法律沒有規定司法獨立,法官應聽從政府的 “指導”。

對集會自由的影響

香港法律規定保護集會自由,但在本報告所述期間,香港政府沒有尊重這一權利。根據香港法律,公眾集會和示威的組織者必須向警方申請所需的 “不反對信”,但在報告期內,警方沒有發出任何此類信件,實際上禁止了所有抗議活動。政府援引中共病毒的限制來拒絕批準集會,盡管民權組織表示,拒絕批準的意圖是為了防止政治集會,而不是促進公眾健康。2020年6月,警方首次以中共病毒相關的社會疏離問題為由,拒絕批準舉行紀念1989年天安門廣場大屠殺受害者的年度守夜活動。

在報告期內,香港當局逮捕和起訴了涉嫌組織和參加未經批準的非暴力示威的活動人士和反對派政客。例如,2020年12月,香港法院以參與2019年6月在香港警察總部舉行的非暴力抗議活動為由,判處活動人士Joshua Wong、Ivan Lam和Agnes Chow 7至13.5個月的刑期。據媒體報道,截至2020年9月,警方以各種罪名逮捕了超過1萬名與反政府抗議有關的人。大部分被捕者被保釋。檢察官還對2200多人提出了與抗議活動有關的指控。

對言論和結社自由的影響

香港法律規定保護言論自由,但政府經常采取與這一權利不符的行動。2020年7月,最初逮捕的一些NSL包括攜帶貼紙和標語批評政府的個人。2020年9月,政府根據一項自1997年香港主權移交給中國以來從未使用過的煽動法規,指控一名活動人士高呼反政府口號。香港活動人士和法律學者提出,擔心煽動罪法規與香港《人權法案》中所列的自由不相容。2020年10月,政府指控一名十幾歲的活動人士分裂國家和密謀發布煽動性內容,據稱是在社交媒體上發布的內容。2020年12月,這名活動人士還因 “侮辱中共國旗 “被單獨定罪,判處4個月監禁。根據NSL,批評中央或地方政府或其政策的言論有可能被解釋為支持分裂、顛覆或煽動對政府的仇恨。2020年6月,香港通過了一項法律,規定侮辱或不尊重中國國歌為犯罪,最高可判處3年監禁。一些支持獨立的政黨和活動團體,包括學生團體,因擔心他們的結社自由在新的法律制度下不再受到尊重,在NSL宣布後於6月解散。《國家安全法》還增設了 “與外國或外部勢力勾結 “的罪名,引起了進一步的關註。

對新聞自由的影響

《基本法》規定了《中英聯合聲明》所保障的新聞自由,但警方和安全部門的行動日益威脅到新聞自由。在香港運作的本地和國際媒體機構非常活躍,表達了廣泛的觀點,但有可靠的報道稱,香港警察和中國國家安全部隊騷擾、威脅和逮捕了一些記者和媒體機構的雇員。不斷有報道稱,由於擔心當局的報復,媒體進行自我審查。2月,在中國大陸撤下BBC世界新聞後,香港主要公營廣播公司香港電臺停止播放BBC世界服務電臺。

2020年6月,香港記者協會的一項調查顯示,絕大多數香港記者擔心自己的人身安全。有報道稱,外國記者的簽證被無故拖延,以及直接限制外國記者進入香港。2020年7月,香港政府拒絕為《紐約時報》雇傭的一名澳大利亞記者續簽居留證。由於對NSL的擔憂,該公司在當月晚些時候宣布將把區域數字業務從香港遷往首爾。

《香港2020年人權報告》詳述了報告所述期間對新聞自由和媒體的其他影響。如前幾次報告所述,國務院沒有任何資料顯示香港特工、個人或實體參與了對某些書商和記者的監視、綁架、拘留或逼供。

虛假信息/惡意政治影響活動

由中共直接或間接擁有的傳媒機構正積極在香港進行造謠活動。這些虛假信息的主旨似乎是要把美國和其他外國描繪成香港動亂的煽動者,轉移人們對香港人的訴求和對中共或香港政府的批評的註意力。2020年6月,推特宣布刪除了2.3萬多個與中共有關的推特賬號,部分原因是這些賬號 “繼續推送有關香港政治動態的欺騙性敘述”,其中約有15萬個沒有或只有很少粉絲的放大器賬號,這些賬號被戰略性地設計成人為誇大指標,使推文看起來非常受歡迎。

對互聯網自由的影響

香港政府一般不會中斷互聯網的使用,但有個別報道稱,當局中斷了對某些網站的訪問。此外,一些活動人士聲稱當局監控他們的電子郵件和互聯網使用。在Facebook、Telegram和LIHKG(一個本地網站)上發布的信息導致了根據《國家安全法》和《公共秩序條例》的逮捕,引起了個人和組織的關註和自我審查。在實施NSL後,主要的國際社交媒體公司宣布不再滿足香港警方索取用戶資料的要求。2020年7月,4名學生因在臉書上發布涉嫌煽動分裂國家的帖子而根據NSL被捕。1月,一個在線平臺的組織者聲稱,當地互聯網供應商在香港政府提出要求後,使香港用戶無法訪問該網站。一家互聯網服務提供商隨後證實,它 “根據《國家安全法》發布的要求 “封鎖了一個網站。

對行動自由的影響

香港法律規定了行動自由,包括國內行動、國外旅行、移民和自願回國,但在報道期內,政府在某些情況下限制了這一權利。香港執法部門利用《國家安全法》的一項規定,沒收根據《國家安全法》被捕的民主活動人士和反對派政客的旅行證件,包括1月份被捕的55人,甚至沒有提出指控。政府檢察官有時會要求法院沒收積極分子、抗議者和政客的旅行證件或強制執行旅行禁令,這些人面臨與非暴力參與反政府抗議有關的非《國家安全法》罪行的指控。活動人士報告說,2020年8月,香港警方監控了一批12名持有旅行禁令的活動人士,他們試圖乘坐快艇前往臺灣,導致他們被中共海軍陸戰隊拘留。深圳當局於2020年12月將兩名未成年人送回,並在當地對他們進行起訴,其余十名活動人士被判處7個月至3年的監禁。

對宗教或信仰自由的影響

香港普遍尊重宗教或信仰自由。然而,在實施《國家安全法》後,一些宗教領袖和倡導者表示擔心,該法會使香港政府以打擊所謂的顛覆為名,限制宗教或信仰自由和言論自由。2020年12月,警方凍結了一家教會的銀行賬戶,突擊搜查了兩棟教會大樓,並逮捕了兩名教會官員,稱該教會正在接受與眾籌活動有關的洗錢和欺詐調查。教會的牧師否認了這些指控,並聲稱這次突襲和資產凍結是對教會支持民主抗議者的政治報復。

對美國公民的影響

估計有8.5萬名美國公民居住在香港,而2019年有110萬名美國公民訪問或過境。2020年,只有8.1萬名美國公民訪問或過境香港,減少的原因是嚴格的中共病毒相關旅行限制。香港的犯罪率仍然很低。自2020年6月實施NSL以來,中國在香港越來越多地行使警察和安全權力,使公開批評中國的美國公民在香港和境外都面臨著被逮捕、拘留、驅逐或起訴的高度風險。今年1月,香港警方根據《國家安全法》逮捕了一名美國公民。

當美國公民被逮捕時,警方對口部門會及時通知,警方也為美國領事官員探視被拘留的美國公民提供便利。移民局官員在機場逮捕和拒絕入境時,及時提供領事通知和訪問。然而,香港政府不再承認雙重國籍,而且自1997年起實施的《中華人民共和國國籍法》的新規定,導致同時擁有中國公民身份的美國公民無法獲得領事協助。

對學術界和交流界的影響

《國家安全法》要求香港政府在學校和大學推廣 “國家安全教育”。2月,香港教育局發布指引,要求在政府資助的學校各年級實施國家安全教育課程,並在較小程度上在國際學校和私立學校實施。教育局還指示學校防止和制止任何違反《國家安全法》、《基本法》或其他香港法律的課程和活動。

學者和民主人士報告,中學教育課本出現了與NSL有關的變化。2020年8月,一些教科書出版商同意政府發起的文科教科書自願審查。據媒體報道,這些出版商後來刪除了 “三權分立 “的短語、與香港抗議活動有關的圖像以及對中國政治制度的批評。2020年11月,林鄭月娥宣布改變公立高中的通識教育部分。所有新的學習材料和教科書將需要得到教育局的預先批準。通識教育課程將被減少,並轉向專註於中共國家發展、中共憲法、香港基本法和法治。

香港官員鼓勵教師避免發表政治觀點。2020年10月,官員撤銷了一名小學教師的註冊,該教師被指在課堂上討論言論自由時使用了與港獨有關的材料,實際上終身禁止該教師在香港教育界工作。2020年11月,官員撤銷了第二名教師的註冊,理由是他涉嫌在歷史課上歪曲事實。2020年7月,官方宣布開始對參與2019年抗議運動的教師進行近200項調查。2020年7月,香港大學不顧校務委員會的建議,解雇了終身法學教授、民運人士戴耀廷,理由是他因參與組織 “占領中環 “抗議運動而被刑事定罪。

美國院校通常會與香港同行進行廣泛的學術、文化、教育和科學交流,但COVID-19疫情使香港校園的面授課程以及所有ECA資助的赴港交流項目停止。行政命令(E.O.)13936導致香港富布賴特計劃在2020年7月終止。

剩余的自主權領域

盡管中共采取了侵犯香港政治自主權的行動,但在本報告所述期間,香港與中共在經濟、法律和商業方面仍然存在重大差異。與本報告所述期間之前一樣,香港繼續行使執行商業協議的權力,實行自由開放的貿易,關稅或非關稅壁壘微不足道。香港的法律制度繼續以普通法傳統為基礎,但實施全國人民代表大會和來自中共的壓力,使人對司法制度是否繼續獨立感到嚴重關註。產權在法律和實踐中都得到了很好的保護。香港維持自己的貨幣,與美元掛鉤。香港金融管理局獨立於中國人民銀行制定貨幣政策。香港繼續與中國大陸分開參加24個國際組織和多邊實體,包括金融行動特別工作組、亞太經濟合作論壇、國際奧林匹克委員會和世界貿易組織。

美港合作與協定

美國和香港繼續就稅收、包裹遞送和航空服務等問題保持幾項雙邊協議。然而,根據關於香港正常化的第13936號行政命令,美國於2020年8月通知香港政府,美國暫停了一項關於移交逃犯的協定,並終止了一項關於移交被判刑人員的協定和一項關於某些相互免稅的協定。作為回應,香港政府通知美國,它聲稱中止了關於刑事事務相互法律協助的協議。美國執法部門與香港警務處國家安全處沒有接觸,但美國執法機構繼續與香港其他執法部門合作,打擊人口販運、走私、販毒、知識產權盜竊、金融犯罪、洗錢和恐怖主義。

出口管制

2020年6月,商務部工業和安全局(BIS)暫停了此前獲得差別待遇的向香港或香港境內出口、轉口或轉讓的許可證例外。這一法規的改變使香港的許可證例外與中共的許可證例外保持一致。此前允許的幾項香港許可證例外情況受到監管變化的影響。2020年12月,BIS創建並公布了 “軍事最終用戶名單”。三家香港公司被列入已知支持外國軍隊的實體的首批名單中,特別是香港政府飛行服務隊,因為它支持中國人民解放軍。此外,BIS取消了香港作為美國出口的單獨目的地。香港作為貿易樞紐和主要港口城市,存在通過香港非法轉運美國管制物品的風險,多家香港公司因涉嫌違規被列入BIS實體名單,但BIS與香港同行合作,降低了通過香港轉運的風險。

制裁執行情況

美國定期與香港政府就涉及實施制裁的問題進行溝通,香港的跨國和本地金融服務公司近年來對制裁相關風險有了更高的認識,從而提高了合規性。聯合國專家小組關於北朝鮮制裁的報告中,提到了在香港註冊的實體,通常是業主不在香港的幌子公司。隨著時間的推移,香港政府加強了對其境內可能涉及聯合國制裁的行為的調查。然而,到目前為止,香港政府並沒有根據香港法律對香港的任何個人采取涉及聯合國制裁北朝鮮的行動,也沒有起訴任何個人,盡管香港政府取消了一些涉嫌為與朝鮮有關的經濟活動提供便利的公司的註冊。財政部根據與伊朗有關的制裁措施,對幾家在香港註冊的實體進行了制裁。

美國的制裁

在報告期內,美國政府根據第13936號行政命令,分四批對35名香港和中共官員實施了經濟制裁,這些官員涉及制定、通過和實施NSL以及其他破壞香港自治和壓制香港基本自由的行動和政策。2020年10月,國務院根據《香港自治法》提交了一份報告,確定了根據第13936號行政命令同樣受到制裁的10名官員,他們對中共未能履行《聯合聲明》和《基本法》規定的義務作出了實質性貢獻。根據該行政命令第7條,被指定進行經濟制裁的官員及其直系親屬也將受到簽證限制。

《香港政策法》的調查結果

2020年7月,時任美國總統川普發布了第13936號行政命令,涉及暫停《香港政策法》第201(a)條對某些美國法律的適用。第13936號行政命令附於本報告後。在本報告所述期間,沒有根據《香港政策法》第202(d)節終止協議,也沒有根據該法第201(b)節作出決定,但美國確實中止了一項協議,並終止了另外兩項協議,上文關於雙邊協議的一節將進一步詳細討論。

>>報告原文鏈接>>2021 Hong Kong Policy Act Report

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